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重建信訪制度
信訪制度是有中國特色的政治參與制度和治理制度。近十年來，信訪制度被過度政治化，產生了兩個不容忽視的消極后果。第一，作為一種政治參與，信訪應該培養依法維護權利的公民，增進從事信訪的公民對各級政府特別是中央政府的信任。事實上，依法上訪的公民往往遭受挫折乃至非法打擊，從而失去對中央政府的信任；破釜沉舟的訪民則有時贏得法外利益。這樣，信訪往往培養出介于公民與政治人物之間的超級訪民，這些人在地方政治中可能成為專門利己的反對派。第二，作為一種治理制度，信訪制度應該有助于中央政府依法監督各級地方政府，同時保障各級地方政府領導的正當權利，從而保持他們對中央政府的基本信任。事實上，信訪制度成了中央對地方單向施壓的工具，不能保障地方政府向中央反饋信息和提出建議的權利。在信訪排名和一票否決的壓力下，地方政府特別是基層政府要么使用各種變通手法滿足超級訪民的不合理要求，要么使用各種非法手段控制訪民，甚至賄賂國家信訪局工作人員銷號。過度政治化的信訪制度迫使地方政府特別是基層政府干部為上級政府“買單” 、“背黑鍋”甚至“頂雷”，必然削弱乃至瓦解他們對中央的信任。
信訪制度產生非預期的消極后果，直接原因是自相矛盾的政治操作，深層原因是信訪制度的設計偏差。第一，信訪制度的政治理念基礎不是民主，也不是法治，而是人治。按照權力區格與權力相互制約的現代政治理念，信訪制度應當植根于集中并表達民意的立法部門，不應當設立在掌握行政權力的職能部門。目前的信訪制度，仍然是讓行政權力自我監督。沒有相對獨立的權力主體作為依托，信訪制度最多只能成為一個民意“上傳”的管道，而不可能成為民意“表達”的渠道。“上傳” 的民意最多能給有明君清官情結的領導人提供表演的機會，只有平等“表達” 的民意才能構成對行政權力的制度化問責。“上傳” 的民意最多能令濫用職權的官員受懲罰，只有平等“表達” 的民意才能確保地方政府干部既對中央負責又對人民負責，同時保障他們作為國家公務人員的合法權利。“上傳” 的民意最多能令地方政府疲于奔命、窮于應付，只有平等“表達” 的民意才能保障下級政府與上級政府平等對話、有序談判。第二，信訪制度承諾的是令人向往但難以實現的實質正義，而不是差強人意但有制度保障的程序正義。 “上傳” 的民意最多能讓具體問題得到解決，只有平等“表達” 的民意才能促進公民權利的保護和發展，才是建立健全法治的動力。
要從制度層面解決信訪產生的重大問題，需要重建信訪制度，而重建信訪制度的關鍵是把民意的“上達”轉變為民意的“表達”。可以考慮的具體方案是把分散在政府、法院和檢察院等諸多部門的信訪機關和人員集中到各級人民代表大會，由各級各選區的人大代表特別是人大常委使用憲法和法律賦予的言論免責權和調查權，履行集中民意、表達民意的職責，依據調查向成為信訪對象的一府兩院提出質詢，直至向瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的領導干部提出罷免動議。重建信訪制度將產生三個積極效果。第一，信訪制度將扎根于人民代表大會這個權力主體。人民有意見時，不再是通過信訪向政府職能部門“上達”，而是通過由他們直接或間接選舉產生的人民代表平等地向執政黨和政府“表達”。第二，信訪制度本身將具備應有的問責性。人民代表有權利也有義務深入了解并表達公民的意愿。人民代表盡職，享有憲法和法律的保護；失職，則面臨選舉的考驗和問責。第三，被信訪的政府、法院和檢察院部門和干部將獲得有程序保障的機會，就公民通過信訪提出的問題和指控作出說明、澄清和辯護。這樣，信訪制度會促進人民代表大會制度的建設和發展，推動選舉制度和公民政治參與的提升，也有助于政治體系內部不同職能系統和上下級之間在保持基本互信的前提下依法互相監督、互相合作。(人民論壇 李連江 香港中文大學教授)
來源：中國新聞網 |
